马建民
税务部门作为行政执法机关，运用法治思维法治方式来推进税务行政审批制度改革，解决税收征管中存在的矛盾和问题，既是贯彻依法治国方略的根本要求，更是实现税收工作科学发展的必然选择。2014年以来，自治区地税局在全区地税系统推行了“两集中两到位”税务行政审批制度改革。“两集中两到位”就是：把纳税人申请办理的所有涉税事项向办税服务厅集中、所有部门的涉税审批事项全部向审批办集中;审批办人员向办税服务厅进驻到位、审批权限向审批办授权到位。全面推行行政审批制度“两集中两到位”改革，是税务系统一项重大改革措施，也是一项全新工作，必须增强创新意识，以新机制、新手段保障改革得以顺利推行并收到实效。
一、行政审批制度“两集中两到位”改革的具体做法
（一）推进体制创新，促进职能转变。按照“税收法定”的原则，积极推行行政审批的体制创新。一是统一设立行政审批机构。在各级地税机关统一设立行政审批办公室，统一设在政策法规部门，与政策法规部门“一套人马两块牌子”，专司行政审批工作。同时对机构职能进行调整，所有事务性、服务性的工作全部调整到办税服务厅，所有审批性质的工作全部调整到审批部门。二是制定统一的权力清单。明确了作为地税机关行政执法依据的法律、行政法规、部门规章、地方政府规章共计51部。研究制定了全区地税系统统一适用的《实施细则》，也就是权力清单。其中，明确了地税机关的行政执法职权共81项，其中行政许可权2项、非行政许可审批权8项、行政征收权23项、行政强制权4项、行政处罚权20项、行政给付权1项、行政监督权4项、其他行政权19项。三是制定统一的审批目录。共梳理出地税机关行政许可和非行政许可审批项目10项共279个审批细目，并制定了行政审批目录，明确了审批依据和审批机关，限定了审批类别和审批时限。同时，按照“法无授权则禁止”的原则，提出了凡是没有列入《权力清单》的职权一律不得行使，凡是没有列入《审批目录》的事项一律不得再审批的要求。
（二）推进机制创新，勇于简政放权。这次改革的实质是简政放权。切实做好简政放权需要从机制上来保障。一是勇于简政放权。大力下放审批权限，将10项行政审批事项279个细目中的276项下放，下放率达到99%，将政策性审批一次性全部转为备案，并将审批权限全部下放给基层地税机关。大力压缩审批程序，市级税务机关将原来的238个办税流程简化为69个，减少了169个，压缩率71%。大力压缩审批时限，困难性减免税审批实行“权限下放、直报直批”，审批时限自治区级压缩50%，市、县级压缩85%，成为营造“两优环境”实实在在的改革措施。二是实行统一的审批模式。在全区地税系统办税服务厅统一实行“一窗式受理、一站式审批、一次性告知”的税务行政审批运行模式，并制定了11项配套制度办法，14种法律文书、4个工作流程图，统一发布公告实施。三是实施统一的审批流程。办税服务厅窗口按照“大窗口、少环节、高效率”的理念来设置，按照改革要求，撤销专业化窗口，全部改为综合窗口，实现真正意义上的“一窗式”服务。行政审批窗口要全部按照“集中受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的审批流程设置，实现真正意义上的“一站式”审批。各级行政审批办和审批人员向办税服务厅进驻到位，各级地税局向行政审批办的授权到位，以便从运行机制上确保实现转变职能、提高效能的改革目的。
（三）推进科技创新，防范执法风险。依托税收综合征管系统，专门研发了行政审批软件。将行政执法依据、减免税政策法规文件、各种表证单书全部内置，办理审批事项时可以直接调用，不仅方便快捷，准确高效，也将有效防范错用执法依据的风险。审批软件将审批类别、审批时限事先设定，每个审批环节必须按时完成，并与综合绩效考核系统衔接，为有效约束税务人员的执法行为，提高行政效能提供了科技保障。
（四）推进手段创新，提高审批效率。为提高行政审批效率，为纳税人提供优质高效的纳税服务，力推审批手段实现“三个转变”。一是工作重心由事前审核向事后核查转变。将过去由区局、市局分级审批的政策性减免税一次性全部下放到县（区）局，并且从审批制全部转为备案制，进行事后核查，从而实现了对备案类减免税审批由先审后批向先批后审、工作重心由事前审核向事后核查的转变，不仅极大地提高了审批效率，减轻纳税人的办税负担，也极大地提高了税收优惠政策的落地速度，让纳税人第一时间享受到国家税收惠民政策的实惠。二是审批主体由上级为主向下级为主转变。在10项行政许可、非行政许可审批事项的279项细目中，自治区地税局只保留了法律法规明确要求的指定企业印制发票的许可、缓征税款的审批和房产税、城镇土地使用税困难性减免3项审批，其余的全部下放。困难性减免税实行直报直批、限时办结，谁有权谁审批，谁审批谁负责，使权力与责任对等，有利于明晰执法责任，增强依法行使职权的意识，提高依法行政的水平。三是审批方式上由信息孤岛向信息共享转变。行政审批软件的研发和应用，使过去征管系统与行政审批两个“信息孤岛”实现了共享，提高了信息使用效益，这也符合大数据时代信息增值应用的趋势。对纳税人提起的行政审批事项，只要输入纳税人识别码，纳税人基本信息就会自动产生，不需要纳税人再提供纸质资料。各种表证单书在审批软件中自动生成，纳税人只要签字认可即可，在“免填单”纳税服务的基础上，还将实现“免填单”行政审批，实现审批方式的创新。
二、对“两集中两到位”改革的再认识
推行行政审批制度“两集中两到位”改革，是贯彻党中央国务院转变职能、简政放权精神的创新之举。自治区地税局将转变职能的突破口放在简政放权上，从纳税人反映最强烈、改革成本最低、见效最快的行政审批入手，全面推进行政审批制度改革。“两集中两到位”做到了最大限度发挥办税服务厅的效能，最大限度提高审批效率，最大限度为纳税人提供优质服务，探索出一条符合宁夏地税实际、有利于提高行政效能的税务行政审批新路子，从体制机制上转变税务机关的职能，为纳税人提供优质高效纳税服务。
推行行政审批制度“两集中两到位”改革，是贯彻自治区营造“两优环境”要求的关键之举。自治区将简政放权、深化行政审批制度改革作为营造“两优环境”的突破口和有力抓手。地税部门营造“两优税收环境”，关键就在于按照自治区党委、政府的要求，全面推行行政审批制度“两集中两到位”改革。自治区地税局加强顶层设计，为全面推行行政审批制度“两集中两到位”改革提供了制度保障。经过在银川市地税局和永宁县、兴庆南区两个县（区）局进行为期6个月的试点工作，率先完成了自治区“两个减半”的目标，成为营造“两优税收环境”的有力抓手。
推行行政审批制度“两集中两到位”改革，是落实国家税务总局转变职能部署的务实之举。2014年以来，国家税务总局积极推进税务机关职能转变，提出了减少审批事项、减轻纳税人办税负担，加强纳税服务、加强税收管理的“两减两加”要求。这一要求，主要是针对税务系统仍然存在的多头执法、随意执法，行政审批不公开、不透明，以及吃拿卡要、权力寻租等问题提出的。涉税行政审批是行使税收执法权比较集中、与国家税收权益、与纳税人切身利益密切相关的执法行为，在落实国家税务总局有关转变职能的要求中，必须采取务实有效的措施加以规范。在推行行政审批制度“两集中两到位”改革，自治区地税局制定了“权力清单”，公开了“审批目录”，统一了“审批模式”，设定了“审批权限”，让税收权力在法律和制度的框架内运行，使涉税行政审批工作始终沿着法治的轨道前行。
（作者系自治区地税局党组书记、局长）
责任编辑：石 雷
